Gebrek aan ruimtelijk beleid belemmert duurzame landbouwtransitie
Gemeenten, OCMW’s, kerkfabrieken, provinciebesturen en hogere overheden bezitten samen heel wat publieke gronden. Bijvoorbeeld in Oost-Vlaanderen ruim 10% van de oppervlakte, of bijna 28.000 ha. De jongste 10 jaar evolueerde dit publiek grondbezit sterk via omvangrijke aankopen en verkopen.
De redenen daarachter zijn ontwikkelingen voor natuur, industrie, recreatie, wonen, waterbeheer en infrastructuurwerken, of het genereren van geld voor eigen projecten. De opvallende afwezige in het grondbeleid van de openbare besturen is een visie op landbouw.
De analyse van publieke grondtransacties in heel de provincie Oost-Vlaanderen tussen 2010 en 2020 levert amper voorbeelden met een landbouw- of voedseldoelstelling. Het doctoraatsonderzoek van Hans Vandermaelen (UGent, ILVO) brengt deze realiteit scherp in beeld.
Verkooptransacties hebben groot effect op bestaande landbouwbedrijven
“Het argument klopt ten dele: landbouwgrond blijft meestal landbouwgrond. Maar het negatief effect op de landbouwbedrijven blijkt toch veel groter dan vermoed”, zegt Hans Vandermaelen. Via kwalitatief onderzoek legde hij de processen bloot die zich voltrekken bij de landbouwbedrijven in het geval van een verkoop. “Het is het feitelijk landbouwgebruik dat drastisch kan gaan schuiven. Er wordt aan de verkoopzijde steevast gestreefd naar een zo hoog mogelijke prijs, waardoor aan de aankoopzijde kapitaalkrachtige actoren, niet noodzakelijk met landbouwdoelstellingen, sterker staan.”
“Sommige pachters voelen zich genoodzaakt om toch zelf te kopen en steken zich in schulden. Ze hopen op die manier de toekomst van hun familiaal landbouwbedrijf veilig te stellen, maar maken het voor hun opvolgers onbetaalbaar om het bedrijf over te nemen. Wanneer de gronden verkocht worden aan anderen, dan hebben die het recht om een pachtovereenkomst stop te zetten als ze er zelf aan landbouw willen doen.”
Een casestudie over de eigendommen van OCMW Gent toont ook een inschatting van de breedte van het fenomeen. In Oost-Vlaanderen pachten 160 verschillende landbouwers meer dan 10% van hun areaal bij het OCMW van Gent. Gemiddeld gaat het zelfs over 30%. “Een eventuele verkoop van zulke OCMW-gronden beïnvloedt hoogstwaarschijnlijk ook de overige 70%, want uit eerder onderzoek weten we dat het verlies van zelfs een klein deel van het bedrijfsareaal tot een faillissement kan leiden. Boeren die zich gedwongen voelden om hun pachtgrond duur te kopen dreigen anderzijds te eindigen met een moeilijk over te nemen bedrijf met een hoge schuldgraad.”
Het besluit is dat het ruimtelijk effect van een verkoop van publieke gronden, die van oudsher voor landbouw dienden, zowat drie keer zo groot is dan je zou verwachten. De facto wordt er vanuit Gent over de toekomst van 160 landbouwbedrijven meebeslist. De casestudie OCMW Gent suggereert dat er in heel Vlaanderen vele honderden landbouwbedrijven zijn wiens toekomst mee afhangt van het grondbeleid van publieke instellingen. Het negatief effect van verkopingen op de betrokken landbouwbedrijven wordt tot nu toe onderschat of genegeerd. De realiteit ervan blijkt nog niet doorgedrongen, zelfs niet bij openbare besturen die actief inzetten op een lokale voedselstrategie.
Hans Vandermaelen ziet een paradox: ‘De lokale overheden, de Vlaamse overheid en in mindere mate ook de provincie zijn erg actief in landbouwgebied, maar hun grondtransacties hebben weinig tot niets te maken met landbouwbeleid of voedselbeleid. Lokale en provinciale instellingen doen vooral aankopen ter ondersteuning van water-, natuur-, recreatie-, nuts- of mobiliteitsdoelstellingen. Dat gaat van geboortebossen en kerkhoven tot gescheiden fietspaden en containerparken. De Vlaamse overheid verwierf tussen 2010 en 2020 heel wat extra grond. Haar transacties in landbouwgebied zijn voornamelijk gelinkt aan verplichte compensaties voor boeren die elders grond verloren… in het kader van een beleid rond natuurontwikkeling en overstromingsbeheer.”
Exemplarisch voor heel Vlaanderen?
“Er is een sterk vermoeden dat de Oost-Vlaamse cijfers en observaties exemplarisch zijn voor heel Vlaanderen”, gaat dr. Elke Vanempten, copromotor en expert landbouw en ruimtelijke planning aan het ILVO, verder. “Ze liggen helemaal in lijn met eerder onderzoek dat aantoont dat de bescherming van de ruimte voor landbouw in het verstedelijkte Vlaanderen planmatig door de talloze uitzonderingen in de regelgeving wordt ondermijnd. Er is al langer een sluipend probleem in de Vlaamse landbouwzones waar onder hoge verstedelijkingsdruk alsmaar meer andere, niet-agrarische, functies verschijnen. Iedereen kan landbouwgronden kopen, er zich vestigen en allerlei niet-landbouwactiviteiten uitbouwen.”
ILVO stelde eerder al vast dat gemiddeld 15% van de landbouwruimte niet voor landbouwdoelen gebruikt wordt. Dat zogenaamde ‘virtueel landbouwland’ loopt in sommige gebieden hoger op. In de provincie Antwerpen is bijvoorbeeld al 46% van het ruimtelijk bestemd landbouwgebied feitelijk gebruikt door niet-landbouwtoepassingen. De cijfers over publieke gronden voegen daar een nieuwe vaststelling aan toe. Ze tonen hoe de afwezigheid van landbouwdoelen in het grondbeleid van alle openbare besturen de landbouwruimte nog verder onder druk zet.
Verstedelijkingsmodel in connectie met landbouwtransitie
“Het conflict tussen het huidige verstedelijkingsmodel en de landbouw beperkt zich heus niet tot de omgang met publieke grond”, beaamt UGent-promotor prof. Michiel Dehaene van de vakgroep architectuur en stedenbouw aan.
Het doctoraatsonderzoek van Vandermaelen maakte deel uit van een groter internationaal onderzoeksproject Urbanising in Place dat hij coördineerde samen met de Chiara Tornaghi (Coventry University) (www.agroecologicalurbanism.org). Daarbij is samengewerkt met agro-ecologische boerengemeenschappen in België, Engeland, Letland en Argentinië.
De betrokken onderzoekers merken op dat diezelfde stedelijke samenleving wel op haar resterende boeren rekent om grote maatschappelijke uitdagingen op te vangen. Naast voedselvoorziening wordt naar de landbouw gekeken voor het onderhoud van het landschap, het leveren van ecosysteemdiensten, het maaien en begrazen van natuurgebieden, het opslaan van koolstof in de bodem en vele andere opgaves.
“Dat verklaart de groeiende aandacht voor agro-ecologische en natuur-inclusieve landbouw”, aldus Dehaene. “Maar die landbouw komt niet vanzelf, zeker niet in een verstedelijkt landschap. Boeren zullen de maatschappelijke verwachtingen enkel kunnen inlossen als er ook een meer ondersteunende omgeving voor hen bestaat."
Vandermaelen vult aan: "Een leefbare context betekent niet alleen voldoende fysieke ruimte, maar ook een langetermijnperspectief, collectieve infrastructuur, een faire meerwaardeverdeling en een ondersteunend grondbeleid.”
Overheden aan het stuur van grondenpolitiek
Daar zit een link met het stedelijke perspectief en met het management van de publieke gronden en, van waaruit een langetermijnvisie op landbouw- en voedselbeleid zou kunnen vertrekken. De overheden zitten aan het stuur bij hun eigen grondenpolitiek. Een langetermijnperspectief op die gronden zou boeren meer zekerheid kunnen bieden om te investeren in een omschakeling, met garantie dat ze zelf de vruchten kunnen plukken van hun inspanningen.
Net op het moment dat de landbouwsector voor gigantische uitdagingen staat, toont dit onderzoek dat het grondbeleid van publieke instellingen wordt gekenmerkt door een quasi-totale afwezigheid van landbouwdoelen. Tegelijk toont de analyse voor vele andere beleidsdomeinen ook aan hoe belangrijk publiek grondbezit is om succesvol beleidsdoelen te realiseren. Met 10% publieke grond is er nog altijd een groot potentieel om ook een gericht landbouwbeleid te realiseren.
